terça-feira, 3 de novembro de 2009

Organização Administrativa.

DIREITO ADMINISTRATIVO I

PROF. EDUARDO ORLANDO CAVALLERO DE FREITAS.

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA.

I – PROCESSO DE CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO. NOÇÕES DO FENÔMENO DA DESCONCENTRAÇÃO.

I.1 – Objetivos desse tópico:

O Estado atua por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas;

Essa atuação irá se realizar de forma centralizada ou descentralizada;

Tal assunto faz parte do estudo da organização administrativa do Estado.

I.2 – A centralização:

É uma forma de atuar do Estado;

Ocorre quando o Estado executa suas tarefas diretamente, ou seja, por meio de inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõe sua estrutura funcional;

Os serviços centralizados são executados diretamente pelo Estado;

Ocorre, também, quando o Estado retoma a execução de determinada atividade que havia delegado, por meio de descentralização, a outra pessoa jurídica;

Exemplo de atuação estatal centralizada: autuação fiscal praticada pela Receita Federal do Brasil (União agindo de forma centralizada por meio de seu órgão competente).

I.3 – A descentralização:

Também é uma forma de atuar do Estado;

Acontece quando o Estado delega a atividade que ele deveria desempenhar a outras pessoas jurídicas;

O alvo da descentralização é tão-somente a transferência da execução do serviço (delegação), NUNCA a sua titularidade;

Os serviços descentralizados são executados por outras pessoas jurídicas, distintas do Estado;

Implica transferência do serviço para outra pessoa jurídica;

O processo de descentralização pode ocorrer de duas formas: DELEGAÇÃO LEGAL e DELEGAÇÃO NEGOCIAL;

DELEGAÇÃO LEGAL: processo de descentralização foi formado por meio de Lei. Vejamos nossa CF/88 em seu artigo 37, XIX: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.” Essas pessoas integram a Administração Pública como um todo. Vejamos o caput do art. 37 de nossa CF/88: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios...”

DELEGAÇÃO NEGOCIAL: é a transferência da execução de serviços públicos a particulares por meio de negócios jurídicos regrados basicamente pelo direito público, consubstanciando a concessão de serviço público (contrato administrativo) e a permissão de serviço público (contrato de adesão), ambas as figuras disciplinadas pela Lei nº 8.987/95, tornando esses particulares como colaboradores do Estado (particulares em colaboração com o Estado).

Exemplo de descentralização: autuação de trânsito por parte do DETRAN/PA (o DETRAN – que é uma autarquia criada pelo Estado do Pará – possuindo personalidade jurídica distinta da do Estado do Pará – aplica uma multa de trânsito em alguém).

I.4 – A desconcentração:

Fenômeno que ocorre dentro da forma centralizada de agir do Estado;

Nesse caso o Estado continua a agir de forma centralizada;

Não existe delegação da atividade estatal a outra pessoa jurídica;

Mero desmembramento orgânico interno;

O próprio Estado desmembra órgãos para propiciar melhoria em sua organização estrutural;

Implica na substituição de um órgão por outro ou por vários, ambos pertencentes a mesma pessoa jurídica;

Na desconcentração o serviço era centralizado e continuou centralizado, mudando somente o órgão, de forma interna;

De forma inversa, ocorre a concentração quando vários órgãos, integrantes da mesma pessoa jurídica, são fundidos em apenas um para realizar a mesma tarefa;

Exemplo do fenômeno de desconcentração: Ocorre quando o Estado desmembra, por exemplo, um ministério ou uma secretaria, como ocorreu quando a União desmembrou o Ministério do Trabalho e da Previdência Social em dois outros órgãos, o Ministério do Trabalho e o Ministério da Previdência Social.

II – NOVAS FORMAS DE PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS:

II.1 – Noções Gerais:

Por conta da constante pressão da sociedade o Estado tem procurado, cada vez mais, prestar o serviço público de forma eficiente;

O Estado deve adaptar-se à modernidade à globalização e isso exige do mesmo novas formas de atuação, ou seja, diferentes maneiras de executar o serviço público distintas da tradicional.

A) Gestão Associada de Serviços Públicos:

As pessoas que irão se associar para a execução de um serviço público são exclusivamente da Administração Pública;

É uma moderna forma de atuação do Estado que possui base no federalismo de cooperação, que indica que os entes federativos devem cooperar entre si para uma melhor, eficiente e diligente prestação de serviços ao público;

Vejamos o artigo 241 de nossa Constituição Federal de 1988: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.”

Podemos conceituar a gestão associada de serviços públicos como o “exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de CONSÓRCIO PÚBLICO ou de CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO ENTRE ENTES FEDERADOS, acompanhadas ou não da prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.”

B) Regimes de Parceria:

Aliança entre o Poder Público e entidades privadas;

Essa parceria do Estado é formalizada junto com pessoas de direito privado e da iniciativa privada;

As atividades exercidas por esses particulares são consideradas funções delegadas do Poder Público;

Essas pessoas privadas que exercem essas funções delegadas do Poder Público são chamadas pela melhor doutrina de ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR (pois não são os entes federativos e nem pessoa da administração pública indireta;

O Terceiro Setor resulta da iniciativa da sociedade civil, através de pessoas de atuação voluntária, associações e organizações não-governamentais, para a execução de funções eminentemente sociais, sem alvejar resultado lucrativo;

Os regimes de parceria firmados entre o Poder Público e o Terceiro Setor são os seguintes:

Convênio Administrativo:

É formalizado por meio de convênio administrativo;

Poder público de um lado e pessoas provadas de outro:

Sem legislação específica sobre esse regime;

Pactos onde as partes manifestam a sua vontade;

O convênio é lei entre as partes.

Contrato de Gestão:

É o cumprimento de mais uma etapa do processo de desestatização, pelo qual o Estado se afasta do desempenho direto da atividade, ou, se se preferir, da prestação direta de alguns serviços públicos, mesmo os não econômicos, delegando-a a pessoas de direito privado não integrantes da Administração Pública;

É formalizado por contrato de gestão;

Essas pessoas, que exercerão essas atividades do Estado, são chamadas de ORGANIZAÇÕES SOCIAIS;

Organizações Sociais: personalidade jurídica de direito privado; não podem possuir fins lucrativos e devem destinar-se a cultura, saúde, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico e preservação do meio ambiente;

Regulamentada pela Lei nº 9.637/98

Gestão por Colaboração:

É a colaboração de entidade da iniciativa privada, usualmente representativas dos diversos segmentos da sociedade civil, que desenvolvem ações de utilidade pública;

Regulamentado pela Lei nº 9.790/99 (regulamentada pelo Decreto nº 3.100/99);

ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO: devem possuir personalidade jurídica de direito privado e não podem ter fins lucrativos;

Firma-se por meio de TERMO DE PARCERIA;

III – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA.

III.1 – Administração Pública Indireta:

A) Conceito:

É o conjunto de pessoas jurídicas que, vinculadas à respectiva Administração Pública Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas descentralizadas.

B) Natureza da Função:

Exercício de atividade administrativa de forma DESCENTRALIZADA.

C) Abrangência:

Todos os Entes federativos podem ter sua Administração Indireta;

Nada impede que qualquer dos Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário) possam criar sua Administração Indireta, embora isso seja mais comum no Poder Executivo.

D) Composição:

Vejamos o art. 4º do Decreto-Lei nº 200/67: “Art. 4° A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundações públicas. Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.

E) Princípios da Administração Indireta:

Além dos que já estudamos anteriormente, na Administração Pública Indireta aplicam-se os seguintes princípios:

E.1 – Reserva Legal:

Art. 37, XIX da CF/88: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;”

E.2 – Especialidade:

Absoluta necessidade de ser expressamente consignada na lei a atividade a ser exercida, descentralizadamente, pela entidade da Administração Pública Indireta;

Só a Administração Pública Direta pode ter atuação genérica.

E.3 – Controle:

Toda pessoa integrante da Administração Publica Indireta é submetida a controle pela Administração Pública Direta, especificamente da pessoa política a que é vinculada;

Esse controle é de quatro naturezas: político (dirigentes nomeados), institucional (finalidade legal), administrativo (fiscalização dos agentes) e financeiro (setores financeiros e contábeis são fiscalizados);

SUPERVISÃO MINISTERIAL - Vejamos o Decreto-Lei nº 200/67 em seu art. 19: “Art . 19. Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado competente, excetuados unicamente os órgãos mencionados no art. 32, que estão submetidos à supervisão direta do Presidente da República.”

F) Categorias Jurídicas:

A Administração Pública Direta se constitui de órgãos, enquanto a Administração Pública Indireta é formada por entidades (personalidade jurídica própria e distinta);

Temos quatro: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas.

G) Estudo Individualizado:

G.1 – Autarquias:

I – Conceito:

Pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Pública Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado.

II – Referência Normativa:

C.F/88;

Decreto-Lei nº 200/67.

III – Personalidade Jurídica:

Vejamos o Decreto-Lei nº 200/67, em seu art. Art. 5º, I: “Para os fins desta lei, considera-se: Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”

Vejamos o Decreto-Lei nº 6.016/43, em seu art. 2º: “Considera-se autarquia, para efeitos desse Decreto-Lei, o serviço estatal descentralizado, com personalidade de direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por Lei.”

Nosso C.C/2002, em seu art. 41, IV, também elencou as autarquias como de direito público.

IV – Criação, Organização e Extinção:

Criação – a autarquia é criada por Lei;

Organização – por ato administrativo, normalmente Decreto do Executivo;

Extinção – por Lei.

V – Objeto:

Executar atividades típicas da Administração Pública;

Não deve possuir caráter eminentemente econômico.

VI – Classificação:

VI.1 – Quanto ao nível Federativo:

Federais;

Estaduais;

Distritais e;

Municipais.

VI.2 – Quanto ao Objeto:

Assistenciais (INCRA);

Previdenciárias (INSS);

Culturais (UFPA);

Profissionais (OAB);

Administrativas (INMETRO);

Controle (Agências Reguladoras);

Associativas (formam os consórcios públicos).

VI.3 – Quanto ao Regime Jurídico:

Comuns;

Especiais (Universidades e estabelecimentos de ensino, como a UEPA, por exemplo, por força da Lei nº 5.540/68, possuem regime especial).

VII – Patrimônio:

Os bens pertencentes da autarquia são públicos e recebem a mesma proteção dos bens da Administração Pública Direta, como por exemplo, a impenhorabilidade.

VIII – Pessoal:

Por meio de concurso público;

Vejamos nossa CF/88: “Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (Vide ADIN nº 2.135-4)

IX – Forma de contratação:

Respeitando-se as normas da Lei nº 8.666/93.

X – Agências:

São autarquias;

Função de controle de pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços públicos;

Podem ser: Reguladoras (controle e fiscalização) e Executivas (execução efetivas de certas atividades típicas do Estado);

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